随着城市化进程加快，“垃圾围城”现象日益凸显，很多地方都在探索垃圾分类模式，比如说两分法、三分法、四分法等，但始终没有找到适合我国国情的垃圾分类模式。这么多年来，垃圾分类举步维艰，问题到底出在哪儿?

以法治思维推动垃圾分类力度不够，政府与市场边界不清晰，政府职能需要转变。

从1957年北京市率先提出“城区将分类收集垃圾”的构想，开创了中国垃圾分类的先河，到本世纪初北京等8个城市被定位为垃圾分类收集试点城市，再到今年《生活垃圾分类制度实施方案》的出台，难登大雅之堂的垃圾一直牵动着城市的神经。

首先是垃圾概念出了问题。“国际上，垃圾是对所有城市固废的统称，垃圾分类是针对所有城市固废的分类。而在中国，无论是在政策法规里，还是在制度文献中，垃圾都特指生活垃圾，不包括废旧物资、电子垃圾、建筑垃圾、有害垃圾、医疗垃圾等。60年来，这个概念一直没有变。”张农科说。

实际上，生活垃圾仅占城市固废的一小部分。以北京市为例，每年除了产生800多万吨的生活垃圾，还有950万吨的建筑垃圾、500万吨的废旧物资、250万台的电子废弃物、7万吨的地沟油、2万吨的废机油以及49种危险废弃物没有得到全量分类收集处理。

垃圾概念的内涵是动态变化的，随着经济水平的提高而不断扩大。从分类的角度看，“四个分类”，就必须把整个城市固废纳入分类范畴。“所以从根本上说，是我们过去垃圾概念出了问题，既不全面，也没有考虑到垃圾内涵的动态变化。”

其次是管理体制出了问题。“正是因为对整个城市固废在概念上的分割，导致现行城市固废管理体制呈现‘九龙治水’的局面。”

第三是运行网络出了问题。“经济基础决定了垃圾分类模式。过去，废旧物资具有商品属性，在供销社体系有力支撑下，废旧物资回收网与生活垃圾收运网天然地成为一个有机整体。随着经济基础的改变以及供销社体系的退出，废旧物资回收网络的主体功能逐渐削弱，两网之间出现脱节，割裂运行，加重了城市固废体系的运行负荷，导致垃圾问题频发”。

最后是法规体系出了问题。垃圾分类始终未形成可复制推广的全国经验，一个重要原因是法规体系还不健全。尽管近年来，政府越来越重视垃圾分类工作，出台了很多文件，但没有从根本上改变过时的垃圾分类模式，该强力推动、强制执行的，还不够有力，该放开管制、积极购买服务的，还犹豫不前。

这主要表现在以法治思维推动垃圾分类力度不够，政府与市场的边界不清晰，政府职能需要转变。比如，在法律意义上，垃圾概念界定不清，范围狭隘，法治强制的刚性不足，特别是对造成垃圾分类“二次污染”问题违法不究、执法不严。再有，受法律和行业壁垒限制，政府没有打通分类投放与分类收集的通道，导致垃圾运输车进不了居住小区而造成垃圾混装混运现象的出现。

事实上，垃圾分类是一个系统工程，涉及分类投放、分类收集、分类运输和分类处理，其中任何一个环节“掉链子”，分类效果都会大打折扣。